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修订民诉法不该忽略检察监督内容

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                 修订民诉法不该忽略检察监督内容

                                                                                                   刘辉

6月29日结束的十届全国人大常委会第二十八次会议审议了备受关注的民事诉讼法修正草案。本次民事诉讼法修正案审议的一个亮点就是希望通过民事诉讼法的修订缓解“申诉难”、“执行难”等长期存在的顽疾。理由在于“随着改革开放和经济社会的发展,经济成分、组织形式、利益关系日趋多样化,新情况、新问题不断出现,民事纠纷日益增多,公民、法人向人民法院提起民事诉讼维护自身合法权益的民事案件大量增加,人民法院在审理和执行过程中遇到了许多新的矛盾和难题,特别是广大群众对民事诉讼中申诉难、执行难反映强烈”。而对于全国人大代表和百姓关注度很高的第一审普通程序、简易程序、第二审程序、涉外民事诉讼程序、公益诉讼制度、证据制度、调解制度等的修改意见,全国人大常委会法工委副主任王胜明表示,将对这些意见继续调研,待条件成熟再作及时修改,不断完善民事诉讼制度。据此,我们可以理解为:全国人大将以出台若干修正案的方式对民事诉讼法进行“分块式”修订。

笔者认为,这种零敲碎打式的修法思路容易产生的弊端在于:局部的删改不能从根本上改变陈旧的诉讼理念,难以照顾社会各利益群体的诉求,以及产生已修正部分与现行民诉法典整体的不协调。具体讲,从本次审议的相关内容看,严重缺失对民事诉讼检察监督权的合理配置,亟待加以弥补。

首先,关于审判监督程序的修订,没有如一些学者包括实务部门所期待的,对再审程序做全面的改革,包括取消公权力机关依职权启动再审,建立当事人的再审之诉或建立民事抗诉再审启动的一元(检察机关)机制,以及对抗诉程序的完善等。而只针对现有条文做了局部的改动。

其一,修正案草案将现行民诉法第一百七十九条规定的当事人申请再审的5项事由细化为16种情形,当事人的申请符合其中情形之一的,法院即应当再审。理由在于原规定过于笼统,致使“申诉难”,应当再审的未能再审、应当及时再审的长期未能再审,从而使当事人申请再审的权利得不到保障。并将民诉法第一百八十五条检察机关提起抗诉的理由做了相同的细化。

其二,修正案草案删去了当事人向原审法院申请再审的规定,明确当事人申请再审应当向上一级人民法院提出。因为原来规定当事人申请再审,既可以向原审人民法院提出,也可以向上一级人民法院提出,导致当事人向法院多头申诉、反复申诉,法院也陷入重复审查,耗费了司法资源,加大司法成本。而且,由于现行法律没有规定再审期限和审查方式,以致有的当事人跑起再审“马拉松”没完没了,一生的时间搭进走不出的诉讼怪圈中。为此,再审案件的审查期限也得以确定,即人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内进行审查。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准。人民检察院提出抗诉的案件,法院应在30日内再审。

上述修正将使近年来学者和实务部门关于民事抗诉制度完善的设想和主张大部分落空:如,检察监督的方式仍被限定为抗诉,检察建议未被法定化;实践中争议颇多的民事抗诉的客体范围(如对裁定、调解的抗诉)没有被进一步明确,检法对此之争仍将持续;民事检察权的保障制度未得以建立,如调阅案卷权、调查取证权。由于人大方面给出的信息是民诉法“分块式”修订,如果在此次修订的审判监督程序中检察权不能得以合理配置,检察机关就只能坐等民诉法的全面修订,因为其他部分的修订更难以触及以上相关的各项内容。但在民事检察实务中,这些问题已经严重掣肘了民事检察工作的发展,早已到了非解决不可的程度。在法律缺失的情况下,作为变通,部分省市县的检法机关就以上冲突进行了协调,并会签了相关文件。既然民诉法的修正恰好触及此方面内容,就没有必要让这种权宜之计的做法再持续下去。

其次,关于执行程序的修订更是民事检察权配置的重点域区。检察机关对民事裁判执行行为的监督长期为人们所忽略,也为法院所排斥。原因在于民诉法第十四条只规定了对审判活动实行法律监督而审判和执行是两个不同的诉讼阶段的诉讼活动。所以,目前法院对执行程序的监督仅仅依靠上级法院对下级法院的监督。

法院内部的监督体系不可避免地存在缺陷而且现行的执行法规对当事人、案外人的救济也有所不足。对执行程序缺乏有效的监督机制是形成违法执行和执行不公的主要因素,这又在一定程度上加重了执行难的司法痼疾。民诉法第十四条的规定是与当时的立法背景密切相关的,据此排斥检察机关对执行的监督是一种误读。《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》(以下简称《意见》)中已经明确了人民检察院应对民事诉讼活动进行法律监督,为贯彻《意见》精神,中央政法委又发出《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》,明确要求“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。这次民诉法对执行部分的修正应当是对《意见》加以具体化的良好契机,但从草案内容看,在解决执行难的问题上,修正案草案对法院相关职权的规定比较清晰,保障机制也相对完备,但遗漏了检察机关对民事诉讼执行程序的监督权的配置。

一些人大常委会委员在审议中也提出,应该赋予人民检察院在案件执行环节中的监督权,“就像在审判环节一样,检察院也应当承担起执行环节的法律监督责任”。否则,审判虽然公正但得不到执行,法律监督的责任仍未完成。如果赋予人民检察院在执行环节中的监督权,一方面可以进一步强化司法机关对于案件执行的力度,同时也能够纠察不执行、滥执行等现象。人民检察院的监督权力,应该从审判的环节延伸到执行的环节,这种法律监督才是完整的、负责任的。因此,有必要在草案中明确规定,人民检察院应当对人民法院的执行活动实行法律监督,并对执行检察监督的方式、监督的保障制度以及具体程序加以规范。

(作者为国家检察官学院副教授)

编后

有专家认为,本次民事诉讼法修正草案缺失了对检察监督权的合理配置。而法律的功能类似于平衡器,应当平衡协调社会各利益群体的冲突,不能因为“分块式”修订就有了“头痛医头,脚痛医脚”的借口。民诉法每部分的修订都应当兼顾整体的平衡。草案“一读”过后,我们期待在接下来的审议中能够对民事检察监督权的配置加以弥补,以使得法律的修订更具完整性,并极大地促进民行检察事业的发展。

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